——《石油天然氣基礎設施規劃建設與運營管理辦法》解讀

近日，國家發展改革委正式發布《石油天然氣基礎設施規劃建設與運營管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），標志著我國油氣基礎設施管理體制進入全新階段。此次修訂并非簡單的條文調整與更新，原《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》自2014年實施以來，有力推動了我國天然氣管網基礎設施快速發展，在保障能源供應、促進產業升級等方面發揮了重要作用。隨著油氣體制機制改革不斷深化，“X+1+X”油氣市場體系逐步重構，以及能源安全新戰略和“雙碳”目標的相繼提出，舊辦法已難以完全適配新形勢下的管理需求。《管理辦法》將原油、成品油與天然氣（含液化天然氣）基礎設施納入統一管理框架，實現了從單一品種管理向全油氣品類系統化管理的飛躍，通過制度性的頂層設計，不僅解決了當前行業發展面臨的迫切問題，更著眼于長遠，為構建“安全可靠、統一開放、競爭有序、監管有效”的現代油氣市場體系繪制了清晰藍圖。

一、堅持規劃引領，統籌“全國一張網”

《管理辦法》參照《能源法》體例，將基礎設施規劃以專章形式予以明確，突出全國石油天然氣規劃的宏觀引領作用，并強調規劃編制必須與國土空間規劃及相關區域規劃實現實質性對接。此舉旨在從源頭上破解長期制約項目落地的土地、用海、生態保護紅線等關鍵要素協調難題，推動油氣基礎設施布局全面融入國家空間治理體系，實現更高水平的統籌與協同。同時，《管理辦法》明確規定，所有跨境、跨省干線管道及新增連通項目，均須統一納入全國規劃后方可實施。此舉是國家強化油氣統籌治理的剛性舉措，旨在從根源上杜絕管網分割與重復建設，是構建高效貫通“全國一張網”的根本保障。

二、深化輸銷業務分離，破解“最后一公里”瓶頸

本次修訂的核心舉措在于強制實施輸銷業務分離。《管理辦法》首次明確了“承擔國家石油天然氣干線建設主體責任的企業”這一主體范疇，并嚴格限定其經營范圍，禁止涉足油氣勘探開發、進出口、生產銷售等競爭性業務；同時規定，從事競爭性業務的企業亦不得參與干線管道投資與運營。通過徹底厘清干線管輸與生產銷售之間的業務邊界，打破縱向一體化壟斷格局，為實現油氣基礎設施向所有市場主體公平、無歧視開放奠定制度基礎。本次修訂還針對“全國一張網”運行中的關鍵瓶頸——省級管網，作出明確的改革部署。《管理辦法》強制推行管輸與銷售業務分離，為條件成熟時實現產權分離奠定制度基礎，并鼓勵省級管網以市場化方式融入國家管網。這些舉措旨在徹底打通管網運行的“最后一公里”，實現國家干線與省級管網的高效銜接，最終全面達成基礎設施的公平開放與統一調度。

三、確立多元天然氣儲備責任體系，強化市場調節能力

《管理辦法》明確構建多層次、權責清晰的天然氣儲備體系，對各方儲氣責任做出系統性優化與再分配。具體而言，將原由天然氣銷售企業單獨承擔的10%工作氣量指標，調整至由供氣企業和管輸企業各承擔5%；將地方政府應急儲備指標提升為更科學的“不低于上年5天日均消費量”；明確城鎮燃氣企業應建立“不低于其年用氣量5%”的儲氣能力。本次調整推動儲氣責任從“相對集中”向“多元協同”轉變，系統提升了應急保障能力。同時，新辦法進一步強化了市場機制在儲備調節中的核心作用，推動儲氣服務價格、儲氣設施天然氣購銷價格等由市場競爭形成，以價格信號有效引導社會資本投資建設儲氣設施。此舉旨在精準補齊儲氣能力短板，全面提升天然氣季節調峰與應急保供的市場化水平。《管理辦法》在鼓勵探索管網氣量平衡市場機制的同時，也劃定了明確的監管紅線：嚴禁管網設施運營企業買賣或變相買賣天然氣，未經同意不得動用政府委托管理的應急調節能力。

四、健全協同監管體系，推進法律責任具體化

一是《管理辦法》將原本分散在各章節的監督管理職能整合成為獨立章節，將行政監管、數據監管、信用監管和社會監督有機結合，構建了全方位、立體化的監管體系。二是法律責任章節被大幅強化和細化，引入約談、按經濟損失額倍數罰款、限制服務、信用記錄等多種、不同程度的懲戒手段，明確對不公平開放、從事限制性業務、未獨立核算、擅自停運等具體行為的處罰。細化和強化的懲戒措施，為監管機構提供了明確的執法依據，顯著增強了《管理辦法》的威懾力與可操作性，是確保整部規章落地生根、有效實施的決定性保障。

（作者：中國石油經濟研究院天然氣所所長段兆芳）